“Imprese e diritti umani”. Trattato su diritti umani ed imprese: le novità della IV Sessione del Gruppo di Lavoro Intergovernativo delle Nazioni Unite
di Fabiana Brigante
Nel giugno 2014, il Consiglio dei Diritti Umani delle Nazioni Unite ha istituito, con l’adozione della risoluzione 26/9, un gruppo di lavoro intergovernativo aperto sulle società transnazionali e altre imprese commerciali (IGWG) con il compito di elaborare uno strumento internazionale giuridicamente vincolante (“The Treaty”) per regolare, nel diritto internazionale in materia di diritti umani, le attività di imprese transnazionali e di altre imprese commerciali.
Il movimento – formato da accademici, esperti, esponenti di organizzazioni non governative – che ha sostenuto l’adozione di un trattato su imprese e diritti umani nasce dalla consapevolezza dell’esigenza di colmare il vuoto normativo nel quale operano gli enti del settore privato, il quale ha generato un clima diffuso di impunità per le violazioni dei diritti umani di cui le imprese siano – direttamente o indirettamente – responsabili.
La notizia di un trattato vincolante per le imprese è stata accolta con favore dalla società civile, la quale ha visto nel trattato uno strumento atto a controbilanciare le conseguenze incontrollate della globalizzazione, in particolare le asimmetrie di potere fra Stati, collettività di individui ed imprese in termini di accesso alla giustizia e protezione dei diritti umani, specialmente nelle aree più depresse del mondo.
La quarta sessione del gruppo di lavoro intergovernativo aperto si è svolta dal 15 al 19 ottobre nella sala XX del Palais des Nations, a Ginevra. L’obiettivo della sessione era quello di discutere la “Bozza Zero” (the Zero Draft) del trattato, nonché il progetto di protocollo opzionale ad esso allegato.
In vista di questo importante appuntamento, il 1° ottobre più di 150 esperti del settore ed importanti accademici hanno pubblicato una lettera aperta di sostegno per il processo del trattato; ribadendo la necessità di ulteriori miglioramenti e revisioni della Bozza Zero per adempiere adeguatamente al mandato del gruppo di lavoro, la lettera riconosce che la Draft Zero costituisce una base preziosa per ulteriori negoziati. Ed è proprio per questo che la lettera formula un invito agli Stati ad impegnarsi nel condurre tali negoziati in modo costruttivo ed in buona fede, al fine di addivenire ad un risultato che rifletta gli obiettivi comuni di tutte le parti interessate di promuovere il rispetto dei diritti umani da parte delle imprese e un migliore accesso a rimedi efficaci per le vittime di tali violazioni.
Ma vediamo nel concreto cosa è accaduto a Ginevra durante questo quarto round di negoziati:
Giorno 1 – All’apertura della sessione, Kate Gilmore – vice dell’Alto Commissario ONU per i diritti umani – ha manifestato il suo apprezzamento per l’ampia partecipazione di rappresentanti della società civile che si sono recati a Ginevra, tra cui 280 membri accreditati e 25 esperti che hanno partecipato come relatori. La Gilmore ha inoltre invitato i partecipanti ad impegnarsi in modo costruttivo in questo complesso processo, chiarendo che i Principi Guida dell’ONU su Imprese e Diritti Umani (UNGPs) e un trattato vincolante in materia dovrebbero essere complementari e non in concorrenza l’uno con l’altro. Il presidente relatore Luis Gallegos ha proceduto alla prima lettura, presentando in dettaglio la Bozza Zero, a partire dall’articolo 2, in cui si esplica lo scopo del trattato, e dell’articolo 8 circa i diritti delle vittime di abusi. Tra i vari commenti quello dell’eurodeputato Molly Scott Cato, che ha giudicato deplorevole la riluttanza dell’Unione Europea ad impegnarsi più attivamente nei negoziati. A tale riguardo, pare opportuno specificare che nel periodo precedente la sessione, l’UE aveva già confermato la propria presenza durante i negoziati, chiarendo tuttavia che non avrebbe fatto commenti sul contenuto della Bozza Zero. Anche gli Stati Membri dell’UE erano stati invitati a non rilasciare dichiarazioni orali sul contenuto della Bozza.
Giorno 2 – Il secondo giorno è iniziato con un incontro tra membri della società civile e alcuni rappresentanti dell’Unione Europea. Infatti, Jerome Bellion, rappresentante dell’UE presso l’ONU a Ginevra, e Sophie Kammerer del Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE), hanno invitato i delegati della società civile a una riunione informale per uno scambio sull’impegno dell’UE nel processo dei negoziati. Come risultato della linea d’azione adottata dall’UE, numerosi rappresentanti degli Stati membri dell’UE sono stati partecipanti silenti della riunione, ad eccezione della Francia. Seppure la loro presenza possa essere interpretata come un segnale positivo in termini di coinvolgimento e interesse da parte dell’Unione Europea, molti partecipanti della società civile sono tuttavia rimasti delusi dallo scambio molto superficiale.
Tra gli argomenti prominenti di questa sessione, la discussione circa l’ambito di applicazione del trattato: molte le richieste di estenderne l’applicazione a tutti i tipi di imprese e non solo a quelle le cui attività abbiano una dimensione transnazionale.
Paul de Clerck, membro di Friends of the Earth Europe (FoEE) ha chiesto, nel suo intervento, ai delegati di allineare le loro posizioni nei diversi processi internazionali in corso riguardanti la politiche commerciali, rivendicando il principio della supremazia dei diritti umani sugli interessi commerciali. Molti altri relatori hanno seguito questa linea, esortando gli Stati a fornire una protezione adeguata per i difensori dei diritti umani. Sia il preambolo che l’articolo 8 della Bozza Zero sono le parti appropriate del testo per riconoscere il ruolo importante che gli attivisti rivestono sul campo.
In un clima di generale fermento, non sono mancate le esternazioni di perplessità sul contenuto della Bozza Zero:
– Makbule Sahan, della Confederazione sindacale internazionale (CIS), ha espresso una preoccupazione relativa agli accordi commerciali e di investimento. La Draft Zero, sostiene Sahan, non è ancora in grado di garantire il primato dei diritti umani sul commercio e sugli investimenti. La CIS ha proposto una disposizione per integrare le clausole sui diritti umani negli accordi commerciali e di investimento. Altra perplessità riguardava le ampie disposizioni sulla sovranità nazionale, che potrebbero potenzialmente compromettere l’impatto del futuro trattato vincolante in tema di accesso alla giustizia.
– Per quanto riguarda gli interventi statali, la Federazione Russa ha ribadito il proprio scetticismo nei confronti di un trattato vincolante in generale, esprimendo dubbi, tra le altre cose, circa la scelta della legge applicabile per il contenzioso (articolo 7). È stato da più parti sostenuto che i propri tribunali non sarebbero in grado di affrontare un processo applicando la legge di un paese terzo.
– La Svizzera ha espresso preoccupazione circa l’affermazione del primato del trattato sugli accordi commerciali e di investimento. In particolare, il delegato ha chiesto cosa succederebbe nel caso in cui una delle parti dell’accordo (commerciale o di investimento) non fosse anche firmataria del trattato.
L’ONG tedesca Bread for the World, in collaborazione con ECCJ, CIDSE, FoEE, Global Policy Forum e SOMO, aveva programmato un evento collaterale volto a mettere in relazione il processo del trattato con gli UNGPs e gli sviluppi a livello europeo. L’evento, tuttavia, è stato annullato perché nessun rappresentante degli stati membri dell’UE era disposto a unirsi al gruppo e ha parlato al di fuori della linea ufficiale imposta dall’UE.
La chiusura dell’UE in questa fase dei negoziati non è passata inosservata ai partecipanti della sessione. Erica Mendez di Friends of the Earth Mozambico ha parlato dei disastri ambientali causati dalle fuoriuscite di petrolio dell’industria estrattiva o gli effetti negativi dell’agricoltura monoculturale in diversi paesi africani. Le comunità affette attualmente non hanno mezzi efficaci per fermare le corporazioni transnazionali da pratiche abusive. Pur senza menzionare esplicitamente l’UE, la Mendez ha criticato i paesi del nord che hanno ripetutamente tentato di bloccare il processo di adozione del trattato invece di sostenere la giustizia e la responsabilità. Ha sostenuto la necessità di un tribunale internazionale invece del solo coordinamento statale per facilitare un vero accesso alla giustizia. Ha anche sottolineato la necessità di prevedere la possibilità di azioni collettive dinanzi ad un simile tribunale.
Durante la sessione pomeridiana, la Francia ha preso la parola per presentare le lezioni apprese dopo l’approvazione, nel 2017, della legge sull’obbligo di vigilanza, legge che impone alle imprese di una certa dimensione la pubblicazione annuale di un piano di vigilanza che misuri e corregga l’impatto dell’operato di imprese, controllate e subappaltatori sulle persone e sull’ambiente. Il rappresentante francese ha spiegato il campo di applicazione della legge francese (5.000 dipendenti in Francia e 10.000 se una società francese ha dipendenti all’estero) e ha sottolineato che la prevenzione dovrebbe essere al centro di tutte le altre disposizioni, essendo la principale garanzia per il rispetto dei diritti umani, a condizione che si renda possibile l’accesso ad un meccanismo di responsabilità. Facendo riferimento al “tema caldo” circa l’opportunità o meno di estendere l’ambito del trattato a tutte le imprese, il relatore Gallegos ha sottolineato che la legge francese ha evidenziato la necessità di una differenziazione tra le diverse dimensioni delle aziende, cosa che può essere più facilmente realizzata a livello nazionale.
McCorquodale ha respinto le preoccupazioni sollevate dalla Cina in merito ad un quadro giuridico internazionale per la dovuta diligenza. A suo avviso, questo concetto ha già un potere e una comprensione internazionali molto forti, non ultimo in base a diversi casi di contenzioso internazionale. Nel suo intervento, aveva discusso di distinguere tra il concetto di due diligence dei diritti umani in termini di valutazione del rischio commerciale e dunque in termini convenienza di un determinato affare in contrapposizione alla due diligence dei diritti umani tesa ad un’efficace prevenzione e protezione. Ha chiarito che questo aspetto deve essere reso più preciso nell’articolo 9 della Bozza Zero.
Anche l’OCSE ha fatto riferimento alla due diligence, in particolare alle sue linee guida sulla due diligence dei diritti umani, che potrebbero servire da base già concordata a livello internazionale per iniziare. La campagna Clean Clothes ha supportato questo suggerimento e ha convenuto sulla necessità di un migliore allineamento con i quattro principi delineati negli UNGPs al fine di evitare confusione e per una efficace attuazione degli stessi.
Giorno 3 – Il terzo giorno dei negoziati è stato dedicato agli articoli 10, 11 e 12 della Bozza Zero, rispettivamente dedicati alla responsabilità legale, all’assistenza giudiziaria e alla cooperazione internazionale. Tra gli esperti del panel Surya Deva, del gruppo di lavoro delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani, David Bilchitz, dell’Università di Johannesburg, Richard Meeran, dello studio legale britannico Leigh Day e Maddalena Neglia, della Federazione Internazionale dei Diritti Umani.
Surya Deva ha criticato il fatto che l’articolo 10 si basi solo su sanzioni reattive. A suo avviso, dovrebbero essere applicate sanzioni amministrative preventive in caso di violazione degli obblighi di dovuta diligenza.
David Bilchitz ha illustrato l’attuale mancanza di applicazione da parte dei tribunali nazionali delle norme esistenti sui diritti umani. È necessario, secondo Bilchitz, un trattato vincolante internazionale per colmare queste lacune nel diritto interno, perché può andare oltre i limiti degli attuali Stati. Ha anche proposto di includere obblighi diretti per le imprese transnazionali, in quegli stati in cui la legislazione nazionale non sia efficacemente applicata.
Olivier De Schutter, professore presso l’Università di Lovanio e Special Rapporteur dell’ONU sul diritto al cibo, ha spiegato che la Bozza Zero, in base alle attuali definizioni dell’articolo 3 sullo scopo del trattato, si applica effettivamente a tutte le società, mentre il limite è fissato alla natura transnazionale delle attività commerciali. De Schutter ha sostenuto che l’articolo 4.2 – dedicato alle definizioni – lascia qualche incertezza e nella sua forma attuale non copre automaticamente le attività di sussidiarie, affiliate o subappaltatori nelle catene di approvvigionamento, che, di per sé, non avrebbero attività transnazionali. Ha anche suggerito di includere le imprese di proprietà statale “a scopo di lucro” operanti ad esempio nei servizi pubblici e nei servizi di estrazione.
Infine, sulla definizione delle vittime, Clean Clothes Campaign e Sudwind hanno proposto di sostituire il termine “vittime” con “detentori dei diritti” per assicurarsi che i difensori dei diritti umani e gli attivisti sindacali possano rientrare nella categoria. È stata inoltre sottolineata la necessità di una definizione dei concetti di società madre, società sussidiaria, fornitore, ecc. per una maggiore chiarezza circa il campo di applicazione del trattato.
Giorno 4 – Il quarto giorno si è aperto con un’introduzione del presidente relatore sull’articolo 5 del trattato, e dunque sulla necessità di definire quale tribunale abbia giurisdizione in relazione a un determinato contenzioso.
In particolare, interessante è stato l’intervento di Richard Meeran, avvocato di Leigh Day, il quale ha sottolineato che allo stato attuale l’articolo 5 non è in grado di rimuovere gli ostacoli pratici all’accesso alla giustizia. Ha menzionato la cd. dottrina del “Forum non conveniens” come un’incertezza che rimane nella Bozza Zero: con tale dottrina un tribunale dello stato di origine dell’impresa può declinare la giurisdizione in favore dello “stato ospitante”, e cioè dello stato dove si svolgono le attività produttive e dove gli abusi sono stati perpetrati. Nel 2005 la Corte di Giustizia Europea aveva dichiarato che il la dottrina del forum non conveniens non può essere applicata alle società dell’UE. Dunque, una reintroduzione del forum non conveniens nel trattato sarebbe in conflitto con questa sentenza. Con riguardo invece alle procedure di azione collettiva, si è ritenuto che l’articolo 5.3 non fosse sufficientemente idoneo a facilitare l’accesso alla giustizia.
Al fine di incoraggiare uno spirito costruttivo, un gran numero di organizzazioni hanno rilasciato una dichiarazione congiunta, esprimendo le proprie aspettative riguardo ad alcuni step futuri. La dichiarazione raccomanda di inserire nella relazione della sessione i seguenti elementi:
– Un impegno esplicito a proseguire con la quinta sessione del gruppo intergovernativo di lavoro e tutte le sessioni successive necessarie per elaborare uno strumento ambizioso legalmente vincolante;
– Consultazioni informali nell’arco di tempo che separa le sessioni che garantiscano una partecipazione significativa della società civile;
– Pubblicazione di unaDraft Onerafforzato basato su input e commenti fatti sulla Bozza Zero e durante le sessioni precedenti, inclusi gli input critici fatti dalla società civile e dalle comunità interessate durante l’intero processo;
– Una tempistica ragionevole per ulteriori comunicazioni scritte da parte degli stati e della società civile sulla Bozza Zero.
Giorno 5 – La sessione del mattino è stata l’ultima sessione pubblica e si è concentrata sulla presentazione del Protocollo opzionale. Il pannello intitolato “Le voci delle vittime” mostrava casi selezionati di diversi settori e regioni. L’UE ha chiesto la parola per la prima volta dalla sua dichiarazione di apertura del primo giorno, sottolineando la grande preoccupazione per la protezione dei difensori dei diritti umani. “È importante continuare a sentire le opinioni delle vittime”, ha affermato Bellion, “e dovrebbero essere intese come un appello a tutti noi per rispondere in modo efficace”. Bellion ha sottolineato come sia le società transnazionali che quelle nazionali, così come la società civile e gli istituti nazionali per i diritti umani, svolgano ruoli importanti nel fornire accesso alla giustizia e rimedi, ritenendo inaccettabile che coloro che parlano per le vittime siano in pericolo. Ha fatto riferimento agli UNGPs e alle loro chiare disposizioni affinché gli Stati adottino misure per proteggere i difensori dei diritti umani. Ha affermato che ogni possibile strumento giuridicamente vincolante dovrebbe affermare che gli Stati hanno questo obbligo anche nei confronti di gruppi vulnerabili come i bambini, le persone con disabilità e le popolazioni indigene ed inserendo una prospettiva di genere. Ha indicato lo Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) come strumento per sostenere attività in questo campo, oltre ad altre sovvenzioni a disposizione dei difensori dei diritti umani.
È stata una sorpresa che alcuni stati membri dell’UE prendessero la parola. Il Belgio, la Francia e la Spagna sono intervenuti nel dibattito, per quanto pienamente allineati con la posizione ufficiale dell’UE, presentando solo i propri meccanismi a livello nazionale evidenziando i loro Piani d’Azione Nazionali (PAN). Membri di organizzazioni presenti hanno criticato questi PAN giudicandoli insufficienti in quanto non introducono norme vincolanti efficaci che garantiscano l’accesso ai rimedi.
Alcuni hanno portato un altro aspetto importante al centro del dibattito, ossia la mancanza di una prospettiva di genere nella Draft Zero, in particolare circa gli abusi delle imprese sofferti dalle donne specialmente nelle zone di conflitto. È stato spiegato come, ad esempio, nella Repubblica Democratica del Congo le donne siano a più alto rischio di violenza specialmente in prossimità di siti minerari.
L’UE ha deciso di non essere presente durante la discussione informale sulle raccomandazioni, che dimostra ancora una volta la mancanza di impegno per un trattato vincolante. Nella propria dichiarazione finale, l’UE ha chiarito che non vuole bloccare il processo ma allo stesso tempo si dissocia dalle raccomandazioni e dalle conclusioni, quindi non è vincolato da esse, e ha chiesto che questa affermazione fosse inclusa nei verbali.
Nelle sue parole di chiusura, il presidente relatore Luis Gallegos ha invitato tutti i partecipanti a rispettare la libertà di espressione, non solo per i presenti alla sessione, ma anche attraverso internet e i social media.
Riassumendo, i risultati di questa quarta sessione sono le conclusioni verso una Draft One ed una quinta sessione che si terrà nel 2019, il che rappresenta un ulteriore passo in avanti verso il raggiungimento dell’obiettivo di un Trattato ONU vincolante per le imprese circa la protezione dei diritti umani.
N.B.= per consultare il testo dellaDraft Zero, si veda:
https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGTransCorp/Session3/DraftLBI.pdf
