di Cecilia Grillo

Come abbiamo già ricordato, gli UN Guidelines Principles on business and human rights delle Nazioni Unite (noti come UNGP o Ruggie Principles) sono stati sviluppati nel 2008 dal rappresentante speciale del Segretario generale delle Nazioni Unite, John Ruggie, e approvati dal Consiglio dei diritti umani nel 2011.

Gli UNGP e i tre Pilastri hanno ricevuto riconoscimento e accettazione da parte di Stati, Organizzazioni Internazionali, società civile e multinazionali, assumendo il rango di standard a livello internazionale in materia di imprese e diritti umani.

Il terzo Pilastro, che tutela la garanzia dell’accesso a rimedi in caso di violazione di diritti umani, ha un ruolo fondamentale con specifico riferimento all’impatto sui diritti umani derivante dalle attività delle imprese, sia in relazione all’obbligo degli Stati di garantire l’accesso alla giustizia per le vittime di abusi, di cui al terzo Pilastro, che all’obbligo dello Stato di proteggere sancito dal primo Pilastro. La garanzia dell’accesso ad un rimedio è un elemento chiave tramite cui lo Stato soddisfa il proprio obbligo di proteggere gli individui dalle violazioni dei diritti umani riconducibili alle attività delle imprese.

Infatti anche laddove Stati e imprese faranno del loro meglio per attuare i Principi Guida, gli impatti negativi sui diritti umani possono comunque derivare dalle operazioni societarie. Pertanto, i soggetti interessati devono essere in grado di chiedere un risarcimento attraverso efficaci meccanismi di ricorso giudiziario e non giudiziario. Il terzo Pilastro dei Principi guida stabilisce che tali meccanismi possono essere rafforzati sia dagli Stati che dalle imprese:

• come parte del loro dovere di protezione, gli Stati devono adottare le misure appropriate per garantire che, quando si verificano abusi, le vittime abbiano accesso a efficaci meccanismi giudiziari e non giudiziari;
• devono essere previsti meccanismi operativi sia a livello nazionale sia facenti parte di iniziative multistakeholder o di istituzioni internazionali;
• tutti i meccanismi di reclamo non giudiziari dovrebbero soddisfare i criteri chiave di efficacia essendo legittimi, accessibili, prevedibili, equi e trasparenti.

I tre Pilastri hanno il ruolo fondamentale di proteggere, rispettare e porre rimedio alle violazioni dei diritti umani, tuttavia il terzo Pilastro, il cosiddetto “Access to Remedy”, è stato spesso definito quale Pilastro “dimenticato”.

Infatti durante l’attuazione dei Principi Guida per mezzo di strumenti quali policy e regolamenti, l’enfasi è stata riposta essenzialmente sui primi due Pilastri tralasciando il procedimento di accesso ai rimedi e non considerando che, in assenza di meccanismi utilizzabili dalle vittime sul piano interno o internazionale, il riconoscimento di tale diritto rischierebbe di rimanere una semplice ‘lettera morta’.

Una delle problematiche sollevate in relazione al terzo Pilastro dei Principi Guida è rappresentata dalla sfida di fornire rimedi efficaci per le vittime, in particolare rimedi giudiziari alle vittime che hanno subito violazioni da parte di società transnazionali che operano globalmente.

I Principi Guida del terzo Pilastro paiono infatti più efficaci nell’identificare un accesso inadeguato al rimedio giudiziario che nel predisporlo, e si prefiggono di identificare gli ostacoli e incoraggiare gli Stati a superarli, tuttavia non essendo in grado di garantire tale concreta realizzazione nella pratica.

Il Principio Guida no. 26 prevede che gli Stati debbano adottare misure per garantire l’accesso da parte delle vittime ai rimedi, non riuscendo tuttavia a fornire una guida chiara su come superare gli ostacoli procedurali e sostanziali all’attuazione dei rimedi da parte dello Stato e a elaborare “lacune di governance” per assistere gli Stati nell’attuazione di meccanismi volti a evitare che le loro imprese violino i diritti umani all’estero.

Essendo tale Pilastro stato “dimenticato”, gli UNGP da soli non saranno in grado di garantire l’accesso ai rimedi: il dovere di un’impresa di rispettare i diritti umani risulta insignificante se alle vittime non è dato accesso al rimedio in caso di violazione della legge locale da parte della multinazionale stessa. E ancora, il dovere dello Stato di proteggere dalle violazioni dei diritti umani fallirebbe se le vittime non fossero in grado di contestare il comportamento dello stesso assicurando che soddisfi gli standard legislativi nazionali e internazionali. Gli UNGP avranno un impatto limitato finché non saranno in grado di migliorare l’accesso ai rimedi in caso di violazioni dei diritti umani.

L’obbligo di proteggere che ricade in capo agli Stati richiede loro di effettuare una attività di valutazione circa l’efficacia del proprio sistema giuridico, al fine di individuare le barriere esistenti e determinare le misure per eliminarle in modo da consentire alle vittime di poter esercitare il proprio diritto di accesso a rimedi effettivi ed efficaci.

Infatti, il gruppo di lavoro delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani ha dichiarato che le vittime “should be able to seek, obtain and enforce bouquet of remedies”, sottolineando che ciò che è fondamentale è che sia i meccanismi giudiziari che quelli non giudiziari dovrebbero essere in grado di “providing effective remedies in practice”: è urgente mettere in atto uno sforzo concreto per sviluppare e proteggere solidi rimedi in relazione alle violazioni dei diritti umani legati alle attività di impresa.

Si è sempre maggiormente sviluppato, da parte degli attori internazionali, un focus sul terzo Pilastro, ad esempio, l’Ufficio dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani ha istituito il progetto “Responsabilità e rimedi” che esamina le barriere che i denuncianti devono affrontare nell’accedere alla giustizia e nel vedere i propri diritti garantiti per mezzo dei rimedi attuati dalle imprese, fornendo oltretutto esempi di meccanismi non giudiziari che possono essere implementati dagli Stati, quali “ispettorati del lavoro; tribunali del lavoro; organismi di protezione della privacy e dei dati; l’istituzione di mediatori statali; enti di salute e sicurezza pubblica; e istituzioni nazionali per i diritti umani”.

Nonostante molti stakeholders si siano concentrati sulla costruzione di meccanismi non giudiziari più resistenti, questi ultimi sovente non sono stati in grado di soddisfare le esigenze dei soggetti e delle comunità interessate. La progettazione e l’implementazione di meccanismi di reclamo non giudiziari sia statali che aziendali hanno creato limitazioni in materia di applicazione, indipendenza e trasparenza degli stessi.

Ad esempio, la ricerca condotta dall’OCSE Watch sul sistema relativo ai punti di contatto nazionali (PCN) evidenzia le scarse prestazioni dell’organismo nella gestione dei reclami in materia di diritti umani, sussistendo una serie di barriere pratiche e procedurali all’interno del sistema PNC tra cui, inter alia, mancanza di accessibilità, imparzialità, conformità con le tempistiche procedurali e trasparenza: dopo quasi 20 anni di attività, il sistema PNC non è riuscito a fornire una via di ricorso efficace per le vittime di violazioni dei diritti umani da parte delle società.

E ancora, se è vero che sono stati implementati piani d’azione nazionale (PAN) in materia di imprese e diritti umani, è anche vero che la maggior parte dei PAN pubblicati non sia stata in grado di garantire adeguate protezioni dei diritti umani e che generalmente fornisca misure inadeguate al fine di garantire l’accesso a ricorsi giudiziari.

Certamente le barriere giuridiche e procedurali rendono difficile l’attuazione dei rimedi giudiziari, inclusi i costi delle controversie, le scadenze temporali per la presentazione di richieste di risarcimento, nonché le questioni che incidono sulla competenza permanente ed extraterritoriale, tuttavia gli Stati sono tenuti ad esplorare le opportunità presenti al fine di rafforzare e sviluppare legislazioni e politiche in grado di superare tali ostacoli.

In quanto membri della società civile è necessario appoggiare lo sviluppo di soluzioni praticabili in grado di abbattere le barriere (i.e. la responsabilità limitata delle società madri per le azioni delle loro filiali) ed attuare forme efficaci di rimedio.

I Principi Guida dovrebbero stabilire rimedi globali che siano giuridicamente vincolanti e coerenti con gli obblighi in materia di diritti umani degli Stati e delle imprese sia nello stato ospitante che nello Stato di origine.

La più grande minaccia per gli UNGP è se tali rimedi rimarranno dimenticati, se gli Stati non riusciranno a garantire la protezione o l’estensione di forti meccanismi giudiziari e le imprese ad allineare i propri processi agli standard internazionali sui diritti umani. Non ci sono diritti senza rimedi: gli Stati devono guidare a garantire che i rimedi non siano più illusori, ma reali.

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di Fabiana Brigante

Che cosa si intende quando si parla di ‘imprese e diritti umani’ e quali sono i fattori che influenzano lo sviluppo di tale settore?

Il fenomeno della globalizzazione economica ha certamente consentito l’affermazione sulla scena mondiale delle imprese quali attori in grado di svolgere un ruolo dominante in campo non solo economico, ma anche politico, al punto da influenzare ed orientare le decisioni globali a discapito degli attori statali. Ci si riferisce soprattutto alle imprese multinazionali, enti operanti sul mercato mondiale attraverso una struttura complessa e gerarchizzata, che ha il proprio centro decisionale in una holding, o società madre, stabilita in un determinato paese, in grado di controllare le operazioni delle sue succursali o affiliate costituite in Stati diversi.

I decenni intercorsi tra gli anni Settanta e la fine degli anni Novanta sono stati caratterizzati dal tentativo di disciplinare l’impatto delle imprese multinazionali sullo sviluppo e sulle relazioni internazionali. Tuttavia, nonostante gli sforzi e le risorse impiegate, non si è mai raggiunto uno strumento universalmente accettato e avente forza di legge. Il primo fallimento in tal senso si è registrato nel 1992, all’esito di un lungo processo sviluppatosi in seno al Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC). Quest’ultimo aveva istituito due organi con lo scopo di redigere un progetto di Codice di condotta che regolasse l’attività delle imprese, contenente meccanismi di controllo e sanzione e avente valore di trattato internazionale. Le trattative, durate 15 anni, terminarono infruttuosamente a causa di insanabili disaccordi tra gli Stati. Allo stesso modo, la fine degli anni Novanta vide naufragare l’adozione dell’Accordo Multilaterale sugli Investimenti (MAI), il quale avrebbe dovuto essere un mezzo per reintegrare i Paesi in via di sviluppo nell’economia globale garantendo l’afflusso di nuovi capitali di investimento. Il progetto apparve però troppo favorevole per gli Stati esportatori di investimenti; ne vennero contestati soprattutto i rischiosi effetti ambientali e sociali, considerando che la liberalizzazione degli investimenti avrebbe potuto accentuare la violazione da parte degli investitori privati delle normative statali.

In seguito agli insuccessi rilevati in seno all’ONU e all’OCSE, un’inversione di rotta ha portato alla predisposizione di atti giuridicamente non vincolanti e per questo chiamati atti di “soft law”. Questi strumenti devono essere considerati come mezzi alternativi a carattere persuasivo e di tutela della reputazione, inducendo l’adesione volontaria delle imprese agli stessi.

Il concetto va di pari passo con quello di “responsabilità sociale d’impresa” (o Corporate Social Responsibility). Un’esaustiva definizione di tale concetto è stata fornita nel 2001 dalla Commissione Europea quale “integrazione volontaria delle preoccupazioni sociali ed ecologiche delle imprese nelle loro operazioni commerciali e nei loro rapporti con le parti interessate”. Dunque, la produzione di beni è vista non solo come strumento di profitto, ma anche come occasione di realizzazione del benessere sociale. Essere “socialmente responsabili” significa gestire le operazioni economiche in modo da controllare e possibilmente migliorare gli effetti sociali ed ambientali dell’attività di impresa.

A sostegno del mutato atteggiamento, si ricordano diverse iniziative, tra cui le Linee Guida dell’OCSE e la Dichiarazione Tripartita dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. Le Linee Guida sono raccomandazioni che i governi, congiuntamente, rivolgono alle imprese multinazionali e il cui rispetto è volontario. Sebbene le raccomandazioni contenute nelle Linee Guida non siano vincolanti per le imprese, lo sono tuttavia per gli Stati firmatari. È su questi ultimi che incombe la responsabilità di promuovere la loro applicazione: su di essi incombe l’obbligo di dotarsi delle strutture necessarie per l’implementazione delle stesse. In Italia ciò è avvenuto nel 2002 con l’istituzione del Punto di Contatto Nazionale, il quale ha il compito di assicurare la diffusione e la corretta attuazione delle Linee Guida, sia rispondendo alle domande degli interessati, sia attraverso iniziative che facilitino il confronto, il dialogo e la collaborazione fra istituzioni (ivi inclusi i PCN di altri Paesi), mondo economico, e società civile. La Dichiarazione Tripartita dell’ILO, così chiamata perché la sua elaborazione ha coinvolto rappresentanti degli Stati, dei lavoratori e degli imprenditori, costituisce una guida per imprese multinazionali, governi e organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori in ambiti quali occupazione, formazione, condizioni di vita e di lavoro e relazioni industriali.

Gli anni più recenti sono stati contrassegnati dallo sforzo dell’ONU di elaborare un sistema normativo internazionale che fosse giuridicamente vincolante e che si rivolgesse direttamente alle imprese. Il traguardo più recente si è raggiunto con l’adozione nel giugno del 2011 di una serie di Principi Guida in materia di diritti umani e imprese multinazionali da parte del Rappresentante speciale del Segretario generale delle Nazioni Unite sui diritti umani e le imprese multinazionali John Ruggie. La struttura interna dei Principi Guida è suddivisa in tre pilastri (pillars). Essi si riferiscono a: i) l’obbligo degli Stati di proteggere i diritti umani; ii) la responsabilità delle imprese di rispettare i diritti umani; iii) la necessità di garantire alle vittime e potenziali vittime di abusi l’accesso a rimedi giurisdizionali e non.

In Italia, in attuazione dei Principi Guida è stato adottato il Piano di Azione Nazionale (PAN) su Impresa e Diritti Umani 2016-2021, risultato del lavoro del Gruppo di lavoro interno al Comitato Interministeriale per i Diritti Umani (CIDU). Tra le priorità individuate dal PAN che costituiscono le sue principali aree di azione vi sono la promozione di processi di due diligence, con particolare attenzione alle piccole e medie imprese; la promozione della protezione e della sostenibilità ambientale; il contrasto alle forme di sfruttamento, lavoro forzato, schiavitù e lavoro irregolare, con particolare attenzione ai migranti; la promozione dei diritti fondamentali del lavoro nel processo di internazionalizzazione d’impresa, con particolare riferimento ai processi produttivi globali; il contrasto alla discriminazione e la promozione delle pari opportunità. Per quanto concerne l’accesso ai rimedi giudiziari, il PAN ha previsto l’istituzione di un Gruppo di Lavoro su Impresa e Diritti Umani (GLIDU), con il compito di monitorare la progressiva attuazione del PAN, di coordinare il lavoro e di proporre future possibili revisioni. Tra le altre cose, il GLIDU è incaricato di identificare lacune o barriere che impediscano in tutto o in parte alle vittime di abusi collegati all’attività d’impresa di accedere a rimedi giurisdizionali, anche riguardo alle violazioni commesse da imprese italiane operanti all’estero attraverso imprese sussidiarie e/o partners. Il PAN prevede anche l’attivazione di corsi di formazione per giudici e avvocati sul tema e lo spiegamento di risorse per garantire l’accesso al gratuito patrocinio alle vittime, anche ai cittadini stranieri non residenti.

L’excursus effettuato nel presente articolo, lungi dal voler essere esaustivo, si pone l’obiettivo di fornire ai futuri lettori della rubrica gli strumenti per acquisire una conoscenza minima delle tematiche raggruppate sotto la locuzione “imprese e diritti umani” e di fare il punto sulla situazione attuale dell’Italia in tale contesto. Come si potrà facilmente intuire, lo scenario attuale, lungi dall’essere rassicurante, lascia spazio a domande e “zone grigie” all’interno delle quali molte violazioni di diritti umani perpetrate dalle imprese restano spesso impunite. La presente rubrica ha dunque come scopo quella di tenere informati i lettori sulle sfide e gli sviluppi, in Italia ma anche all’estero, che le questioni relative a questo settore presentano.

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